รายงานผลการศึกษาวิจัยการติดตามประเมินผลเพื่อตรวจสอบการยกระดับคุณภาพการศึกษาที่มีผลมาจากการเพิ่มงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน
การศึกษาวิจัยการติดตามประเมินผลเพื่อตรวจสอบการยกระดับคุณภาพการศึกษาที่มีผลมาจากการเพิ่มงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัว สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน มีวัตถุประสงค์ในการศึกษา คือ
1) เพื่อศึกษาการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ที่ได้รับจากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้น จากส่วนกลางลงไปที่เขตพื้นที่การศึกษา เพื่อจัดสรรให้สถานศึกษา
2) เพื่อศึกษาการใช้จ่ายงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ที่ได้รับจากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้นของสถานศึกษา
3) เพื่อศึกษาผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐานเพิ่มขึ้น ปัญหาอุปสรรค และข้อเสนอแนะแนวทางแก้ไขเกี่ยวกับงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน
ประชากรที่ใช้ในการศึกษาวิจัยครั้งนี้ ได้แก่ สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ได้รับการประเมินสถานศึกษาระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน จากสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษาปีการศึกษา 2550 จำนวน 33,188 โรง กลุ่มตัวอย่างได้แก่สถานศึกษา จำนวน 539 โรง ที่ผ่านการประเมินของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา คำนวณหากลุ่มตัวอย่างประชากร โดยใช้วิธี Stratification สุ่มตามภาคภูมิศาสตร์ 4 ภาคภูมิศาสตร์ ได้แก่ ภาคกลาง ภาคเหนือ ภาคอีสาน ภาคใต้ และกรุงเทพมหานครตามมติที่ประชุมคณะกรรมการวิจัย หาสัดส่วนของเขตพื้นที่การศึกษาได้รวม 16 เขตพื้นที่การศึกษา และกลุ่มตัวอย่างจากการศึกษาเชิงคุณภาพ โดยใช้แบบสัมภาษณ์ลงไปทำการสัมภาษณ์แบบเจาะลึกในรายละเอียด เลือกสถานศึกษาจากทุกภาคภูมิศาสตร์รวมกรุงเทพมหานคร ที่เป็นกลุ่มตัวอย่างใน 539 โรง ได้สถานศึกษาจำนวน 18 โรง
เครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูล คือ แบบสอบถาม แบบกำหนดคำตอบ (Check List) และแบบปลายเปิด(Open – Ended) ประกอบด้วย 3 ตอน
ตอนที่ 1 ข้อมูลทั่วไปของสถานศึกษา
ตอนที่ 2 ข้อมูลการใช้จ่ายของสถานศึกษา
ตอนที่ 3 ข้อมูลความคิดเห็นต่อการได้รับงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐานเพิ่มขึ้น และแบบสัมภาษณ์ ซึ่งประกอบด้วยประเด็นการสัมภาษณ์ 10 ประเด็น
จากผลการศึกษาวิจัยเชิงสำรวจและสัมภาษณ์ พบว่า
1) การจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัว สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ได้รับจากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้น พบว่า สถานศึกษาได้รับทราบการแจ้งการจัดสรรงบประมาณฯ จากส่วนกลางต้นสังกัดภาคเรียนที่ 1/2550 เดือนพฤษภาคม ถึงเดือนมิถุนายน 2550 และภาคเรียนที่ 2/2550 เดือนธันวาคม 2550 ถึงเดือนมกราคม 2551 ได้รับจัดสรรงบประมาณฯ ภาคเรียนที่ 1/2550 เดือนพฤษภาคม 2550 และภาคเรียนที่ 2/2550 ได้รับเงิน เดือนธันวาคม 2550 ได้รับการโอนเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวฯ เป็นงวดๆ จากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยตรง
สถานศึกษาของเอกชนได้รับการโอนเงินเป็นรายเดือน ส่วนภูมิภาคสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชนโอนเงินให้สถานศึกษาผ่านทางสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา งบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวฯ ที่สถานศึกษาได้รับจัดสรร เท่ากับอัตราค่าใช้จ่ายต่อหัวตามที่รัฐบาลกำหนดไว้ มีสถานศึกษาบางแห่งได้รับจัดสรรไม่ครบตามจำนวนนักเรียนที่มีอยู่จริงในปัจจุบัน เนื่องจากนักเรียนมีการย้ายเข้าและย้ายออกระหว่างปี โดยกระบวนการจัดสรรงบประมาณ มีกระบวนการจัดสรรจากส่วนกลางลงไปที่สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและลงไปสู่สถานศึกษา รวมทั้งสถานศึกษาได้รับคู่มือหรือแนวปฏิบัติการจากหน่วยงานต้นสังกัดและจากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา เอกสารคู่มือแนวปฏิบัติการมีความชัดเจนในการนำไปปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง แต่ยังมีสถานศึกษาบางแห่งเห็นว่าคู่มือหรือแนวปฏิบัติการใช้จ่ายเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวมีความชัดเจนในระดับหนึ่งเท่านั้น สถานศึกษาส่วนใหญ่ได้ปฏิบัติตามคู่มือหรือแนวปฏิบัติ ตามหนังสือสั่งการที่กำหนด และตามระเบียบของทางราชการ ส่วนกลางได้จัดทำหลักเกณฑ์เป็นแนวปฏิบัติในการใช้จ่ายเงินอุดหนุน ซึ่งมีการตกลงกับกรมบัญชีกลาง
2) การใช้จ่ายงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน ที่ได้รับจากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้นของสถานศึกษา พบว่า สถานศึกษานำเงินไปใช้จ่ายในรายการจัดการเรียนการสอนเป็นส่วนใหญ่ รองลงไปคือ การบริหารสถานศึกษาทั่วไป โดยได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวตามแนวปฏิบัติ และระเบียบของทางราชการทันตามกำหนดเวลาเป็นส่วนใหญ่ มีสถานศึกษาบางแห่งไม่สามารถดำเนินการเบิกจ่ายเงินอุดหนุนได้ทันตามกำหนดเวลา เนื่องจากโอนเงินมาล่าช้า และสามารถใช้จ่ายเงินอุดหนุนได้ตามวัตถุประสงค์การใช้จ่ายเงินอุดหนุนและตามความจำเป็นพื้นฐานของโครงการสถานศึกษา แต่ไม่ได้ตามความต้องการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของสถานศึกษา เพราะสถานศึกษามีงบบริหารทั่วไปและรายจ่ายอื่นที่ต้องจ่ายอีกร้อยละ 20-30 ส่วนสถานศึกษาเอกชนจะต้องใช้เป็นค่าใช้จ่ายเรื่องเงินเดือนของครูเป็นลำดับแรก
3) ผลกระทบที่เกิดขึ้น จากการปรับอัตราค่าเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษา ขั้นพื้นฐานเพิ่มขึ้น พบว่า สถานศึกษาส่วนใหญ่มีการจัดการเรียนรู้และกิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียนมากกว่าเดิม และสถานศึกษาส่วนใหญ่มีการบริหารที่เอื้อต่อการเรียนรู้มากกว่าเดิม
4) ปัญหาอุปสรรค และข้อเสนอแนะแนวทางแก้ไขเกี่ยวกับงบประมาณเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวสำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน พบว่า ปัญหาอุปสรรคของสถานศึกษาบางแห่งสรุปได้ ดังนี้
4.1 สถานศึกษาได้รับเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวล่าช้า ไม่ตรงเวลา
4.2 เงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวที่สถานศึกษาได้รับไม่เท่ากับที่กระทรวงศึกษาธิการแจ้ง
4.3 สถานศึกษาได้รับแจ้งการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวหลังจากที่มีการโอนเงินเข้าบัญชีแล้ว ทำให้ไม่ทราบว่าเป็นเงินอะไร ไม่สามารถจำแนกเงินได้
4.4 เงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวที่สถานศึกษาได้รับเพิ่ม 1 ใน 3 น้อยมาก ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในการที่นำไปจัดการเรียนการสอน และการจัดกิจกรรมให้กับนักเรียน รวมทั้งไม่สอดคล้องกับสภาพการดำเนินงานและแผนปฏิบัติการของสถานศึกษา โดยเฉพาะสถานศึกษาขนาดเล็ก / สถานศึกษาขนาดกลาง
4.5 สถานศึกษาไม่มีเจ้าหน้าที่การเงินโดยตรง มีขั้นตอนระเบียบมาก ทำให้ไม่ชัดเจนในการปฏิบัติบางเรื่องบางรายการ และเจ้าหน้าที่การเงินระดับสถานศึกษามีการโยกย้าย
4.6 เงินอุดหนุนต่อหัวส่วนใหญ่ นำมาใช้จ่ายเป็นค่าสาธารณูปโภคเกือบร้อยละ 80 และค่าจ้างบุคลากรชั่วคราว การที่ต้องนำเงินต่อหัวไปจ่ายค่าสาธารณูปโภคทำให้ไม่เพียงพอที่จะนำไปพัฒนาการเรียนการสอน
4.7 การจัดทำเอกสารเบิกจ่ายงบประมาณต้องใช้ใบเสร็จห้างร้านซื้อสินค้าทำให้ของที่ชื้อมีราคาแพงกว่าที่ไม่มีใบเสร็จ เพราะหากซื้อของที่ไม่มีใบเสร็จจะเบิกไม่ได้ การเบิกจ่ายงบประมาณล่าช้าไม่เป็นไปตามความต้องการของสถานศึกษา การจัดซื้อจัดจ้างไม่มีความคล่องตัว
ข้อเสนอแนะแนวทางแก้ไข สรุปได้ ดังนี้
(1) สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ควรแจ้งจัดสรรทั้งจำนวนให้ครบร้อยละ 100 ในครั้งเดียว และควรจัดสรรให้สถานศึกษาในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ – มีนาคม เพื่อให้สอดคล้องกับแผนปฏิบัติการของสถานศึกษา
(2) ควรโอนเงินให้สถานศึกษาเป็นวงเงินรวมเป็นรายปีการศึกษาหรือรายภาคเรียน เพื่อความคล่องตัวในการบริหารจัดการและการวางแผนพัฒนาคุณภาพการศึกษา
(3) ควรใช้ข้อมูลจำนวนนักเรียนที่เป็นปัจจุบันในการจัดสรรงบประมาณแต่ละภาคเรียน และการจัดสรรเงินอุดหนุนต่อหัว ควรคิดค่าใช้จ่ายภายในห้องเรียน จัดสรรจากขนาดของสถานศึกษา นอกเหนือจากจำนวนนักเรียน
(4) ควรจัดสรรงบประมาณค่าสาธารณูปโภคให้เพียงพอและทั่วถึง และควรหักค่าสาธารณูปโภคโดยเบิกจ่ายจากรัฐบาลโดยตรง เพื่อจะได้นำเงินอุดหนุนต่อหัวมาใช้เกี่ยวกับการเรียนการสอนของนักเรียน ซึ่งเป็นการนำมาพัฒนาให้ลงที่ตัวเด็กเต็มจำนวน
(5) อัตราค่าใช้จ่ายต่อหัวควรเพิ่มขึ้นตามสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป
(6) ควรจัดสรรตามสภาพพื้นที่ห่างไกลความเจริญยากจนให้เป็นพิเศษ และควรเพิ่มเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวให้โรงเรียนในชนบทมากขึ้น
(7) ควรกระจายอำนาจให้สถานศึกษาเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณให้มากขึ้น และควรให้เปิดกว้างในการใช้จ่ายเงิน
(8) ควรให้อิสระแก่สถานศึกษาในการระดมทรัพยากรจากภายนอก โดยสถานศึกษาสามารถบริหารจัดการได้ภายใต้กฎระเบียบ
(9) ควรจัดหาเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานในสถานศึกษาโดยตรง ควรมีบุคลากรเฉพาะด้านการเงินและพัสดุ และควรจัดอบรมให้ความรู้แก่ผู้รับผิดชอบงานการเงินระดับสถานศึกษาอย่างสม่ำเสมอ รวมทั้งอบรมเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ และสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ควรจัดอบรมพัฒนาบุคลากรด้านการใช้จ่ายเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายต่อหัวอย่างต่อเนื่อง และดำเนินการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินในแต่ละโรงเรียนอย่างเคร่งครัด
(10) ควรกำหนดระเบียบปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้าง ควรเทียบเคียงกับระเบียบการจัดซื้อ จัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะทำให้การทำงานมีความคล่องตัวมากขึ้น
: DOWNLOAD รายงานการวิจัยฯฉบับสมบูรณ์
________________________________________________________________
นายสกนธ์ ชุมทัพ
ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ
รักษาการในตำแหน่งที่ปรึกษาด้านนโยบายและยุทธศาสตร์
สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ
มกราคม 2554
แหล่งที่มา : สำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ
