พระราชบัญญัติการศึกษาและการปฏิรูปการศึกษาไทย

อารัมภบท

          หากจะกล่าวถึงเรื่องการศึกษาไทยในปัจจุบัน  ประเด็นที่จะอยู่ในความสนใจของประชาชนทั่วไป 
ทั้งในแวดวงการศึกษาและวงการด้านเศรษฐกิจ  การเมือง  และวัฒนธรรม  ก็คงจะเป็นประเด็นของ
ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติคืออะไร?  สมควรที่เรา
จะต้องทำความเข้าใจกันในเรื่องนี้ว่ามีความสำคัญอย่างไร  เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการศึกษาอย่างไร? 
และจะมีผลกระทบต่อชาวไทยทุกคนในแง่ไหน?
          ปัญหาของวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจในสังคมไทยนั้น  อันที่จริงก็สัมพันธ์เกี่ยวข้องกับปัญหาทาง
การศึกษา  เพราะถ้าหากการจัดการศึกษาสามารถนำเอาความรู้และเทคโนโลยีเข้าสู่กระบวนการผลิต
ด้านอุตสาหกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ  และถ้าหากการศึกษาสามารถพัฒนาทักษะ  ฝีมือ  ความรู้ 
ความชำนาญการของแรงงานไทยให้สอดคล้องกับความทันสมัยของเทคโนโลยีในปัจจุบัน  และ
หากการศึกษาสามารถสร้างผู้นำรุ่นใหม่ได้จริง  และสร้างความรู้พื้นฐานทางประชาธิปไตยให้แก่
ประชาชนส่วนใหญ่ได้  เราก็คงจะได้ผู้นำทางการเมืองที่มีประสบการณ์ความรู้ในการบริหาร
บ้านเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ  และมีวิสัยทัศน์กว้างไกล  คงจะไม่ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ
ดังที่ประสบอยู่  และแม้ว่าจะต้องประสบปัญหานี้ตามธรรมชาติของวงจรเศรษฐกิจ  แต่ก็คงไม่ถึง
เข้าขั้นโคม่าดังที่เป็นอยู่  วิกฤติการณ์ในสังคมไทยจึงเป็นวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นผลลัพธ์
จากระบบการเมืองที่มีปัญหาเรื้อรังและระบบการศึกษาที่เข้าขั้นทุพพลภาพ  จะแก้ไขปัญหาทาง
เศรษฐกิจระยะยาวได้จำเป็นต้องผ่าตัดระบบการศึกษา  จะปฏิรูปการเมืองได้ตามเจตนารมณ์ของ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน  ก็จะต้องปฏิรูปการศึกษาควบคู่กันไปด้วย  การปฏิรูปการศึกษาจึงเป็น
เป้าหมายหลักของการร่างพระราชบัญญัติการศึกษาฉบับนี้
          อันที่จริงหากจะพูดกันอย่างตรงไปตรงมาแล้ว  ประเทศชั้นนำหลายๆ ประเทศก็มีปัญหา
ด้านการศึกษา  และมีความต้องการการปฏิรูปด้วยกันทั้งนั้น  ประเทศที่เราคิดว่ายิ่งใหญ่อยู่แล้ว 
เช่น สหรัฐอเมริกาก็มีปัญหา ประเทศที่เคยเป็นผู้นำทางความคิด เป็นนักวิทยาศาสตร์ นักประดิษฐ์
ชั้นนำของโลก เช่น อังกฤษก็มีปัญหา ประเทศนี้จึงได้มีแนวคิดการปฏิรูปการศึกษาอย่างขนานใหญ่  
สหรัฐอเมริกาเริ่มกล่าวถึงการปฏิรูปการศึกษา ในทศวรรษที่ 1980  อังกฤษก็เริ่มมีการปฏิรูป
สมัยนางมากาเร็ต  แท็ตเชอร์  เป็นนายกรัฐมนตรี  ในทศวรรษที่ 1980 เช่นกัน  สำหรับประเทศ
ไทยพูดถึงการปฏิรูปตั้งแต่สมัยหลักเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516  แต่กระแสอ่อนล้าไปหลัง 
พ.ศ. 2521 และเพิ่งมาเริ่มเกิดกระแสอีกครั้งหนึ่งในช่วงการจัดทำแผนพัฒนาการศึกษา ฉบับที่ 8 
ประมาณ พ.ศ. 2536-37  และขบวนการดังกล่าวก็มีผลต่อการร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 
ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา  โดยเฉพาะการกำหนดให้รัฐจัดการศึกษาพื้นฐานถึง 12 ปี ให้แก่
ประชาชนโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย (มาตรา 43) และการกำหนดให้มีกฎหมายการศึกษาและแนวทาง
การจัดการศึกษาในมาตรา 81
          ฉะนั้นการร่างพระราชบัญญัติการศึกษาให้เป็นกฎหมายแม่บทตามมาตรา 81 ของรัฐธรรมนูญ 
จึงสมควรที่จะต้องคำนถึงถึงแนวทางการปฏิรูปการศึกษาเป็นหลัก
          การปฏิรูปการศึกษามีความหมายอย่างไร? ทำไมต้องปฏิรูปการศึกษา การปฏิรูปการศึกษา
มีผลกระทบต่อชาวไทยอย่างไร? และพระราชบัญญัติการศึกษาจะมีบทบาทอย่างไรในการ
ปฏิรูปการศึกษา

ความหมายของการปฏิรูป

          การปฏิรูปการศึกษาเป็นกระบวนการที่มีความหมายลึกซึ้งกว้างไกล   หากเป็นการ
เปลี่ยนแปลงตามปกติวิสัยเราก็ไม่เรียกการเปลี่ยนแปลงนั้นว่า "การปฏิรูป"  และในทางกลับกัน
หากการเปลี่ยนแปลงนั้นเป็นไปด้วยความรุนแรง  ใช้ลำหักลำโค่นกวาดล้างทุกสิ่งทุกอย่างที่
ขวางหน้าเราก็เรียกการเปลี่ยนแปลงนั้นว่า "การปฏิวัติ"  "การปฏิรูป"  จึงเป็นการเปลี่ยนแปลง
ที่ค่อนข้างขนานใหญ่  เป็นการเปลี่ยนทั้งระบบ  แต่เปลี่ยนอย่างเป็นขั้นเป็นตอน  ทำให้ไม่เกิด
ความรุนแรงหรือกระทบในทางเสียหายน้อยที่สุดเป็นวิถีทางของอารยชน เหมาะสมกับสังคม
ประชาธิปไตยที่ยึดหลักการเปลี่ยนแปลงโดยปราศจากการใช้พละกำลังและความรุนแรง
          คำถามที่จะต้องถามในเบื้องต้นก็คือ  ทำไมจะต้องปฏิรูปการศึกษา? และจะปฏิรูปในเรื่อง
อะไรกัน?
          คำตอบเบื้องต้น ก็คือ ปัญหาทางการศึกษามีมากมายทับถมกันมานาน  แก้ไม่ได้ด้วยวิธี
การปกติ จำเป็นต้องเปลี่ยนระบบและเปลี่ยนวิสัยทัศน์ของผู้ปฏิบัติและผู้นำทางการศึกษาให้
สอดคล้องกับแนวคิดที่ถูกต้อง

ปัญหาสำคัญในการจัดการศึกษา

          ปัญหาสำคัญในการจัดการศึกษาอาจมีหลายประการ  แต่ที่สำคัญ ควรกล่าวถึงในอันดับแรกๆ 
น่าจะมี ดังนี้

          1. ปัญหาด้านคุณภาพ
          ปัญหาด้านคุณภาพมีความหมายกว้างขวาง  อาจอธิปรายได้ไม่มีวันจบ  สมัยประธานาธิบดี
เรแกนของสหรัฐอเมริกา  ก็ได้ตีพิมพ์รายงานทางการศึกษา ชื่อ "ชาติในภาวะการเสี่ยงอันตราย" 
(A Nation At Risk)  กล่าวถึงความด้อยคุณภาพทางการศึกษาของชาติอเมริกา ยกตัวอย่าง
ความล้าหลังด้านมาตรฐานการสอนวิทยาศาสตร์และคณิตศาสตร์ในระดับชั้นมัธยมศึกษา  ฉะนั้น
เมื่อประธานาธิบดีเรแกนริเริ่มให้มีการปฏิรูปการศึกษาเป้าหมายจึงอยู่ที่การยกมาตรฐานและ
คุณภาพของการเรียนการสอน  โดยเฉพาะด้านวิชาการสายวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี  เพื่อ
แข่งขันกับประเทศต่างๆ ทั่วโลก
          ในสังคมไทยก็เช่นกัน  เมื่อพูดถึงคุณภาพทางการศึกษาก็อาจหมายถึงคุณภาพและมาตรฐาน
การเรียนการสอนวิชาการต่างๆ ทุกระดับ  และจะมีการอ้างอิงผลของการประเมินระดับนานาชาติว่า
มาตรฐานการเรียนการสอนของไทยในวิชาคณิตศาสตร์  วิทยาศาสตร์  อยู่ในอันดับที่เท่าไหร่  เช่น 
ผลของการประเมินผลสัมฤทธิ์ด้านคณิตศาสตร์ของนักเรียนมัธยมศึกษาปีที่ 1 ของไทยในโครงการ
ทิมส์ (TIMSS) ของสมาคมนานาชาติว่าด้วยการประเมินผลทางการศึกษา  กล่าวว่าไทยอยู่ในอันดับ
ที่ 18 ในขณะที่ สิงคโปร์  เกาหลีใต้  และญี่ปุ่น  อยู่ที่อันดับ 1 , 2 และ 3 ตามลำดับ  แต่บกพร่องอยู่
ตรงไหน  ก็ได้คำตอบว่าจุดบกพร่องอยู่ที่การสอนที่ไม่เน้นการคิดโดยอิสระของผู้เรียน  คือสอนใน
กรอบ
ของความรู้ที่ปรากฎตามตัวอักษรของตำรา  มิได้สอนให้เข้าใจถึงที่มาที่ไปของสูตรสำเร็จ
เหล่านั้น  และหลักความจริงที่นำมาเป็นฐานของข้อสรุป
          คำว่า "คุณภาพและมาตรฐาน"  ในแนวดังที่กล่าวมานี้  จึงเป็นคุณภาพมาตรฐานแห่งความ
เป็นเลิศทางวิชาการ  แต่ก็ยังมีแนวคิดด้านคุณภาพที่แตกต่างออกไปเช่นกัน  เป็นต้นว่าแนวคิดที่จะ
ให้ปรับการเรียนการสอนให้สอดรับกับปัญหาของชีวิตจริง  สอดรับกับสิ่งแวดล้อมของผู้เรียน ได้แก่  
ความเป็นท้องถิ่น ฯลฯ ในแนวทางนี้จึงได้มีการพูดกันมากถึงการกระจายบทบาทและอำนาจหน้าที่
ในการปรับหลักสูตรให้สอดคล้องกับท้องถิ่นให้แก่สถานศึกษา และหน่วยงานรับผิดชอบระดับล่าง
          นอกจากนั้นแล้ว  ก็ยังมีแนวคิดเรื่องคุณภาพการศึกษาว่าจะต้องดูที่ตัวมนุษย์ทั้งหมดที่เป็น
ผลผลิตทางการศึกษาว่ามีคุณภาพอย่างไร  สำเร็จการศึกษาจากสถานศึกษาหรือมหาวิทยาลัยแล้ว
ช่วยตนเองและรับผิดชอบต่อสังคมได้หรือไม่?  เป็นผู้นำที่ดีหรือไม่?  เป็นพลเมืองที่มีคุณภาพ
หรือไม่?
          โดยสรุป เมื่อกล่าวถึงคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา  ความหมายจึงครอบคลุมหลายๆ มิติ
ของคุณภาพ  การที่จะกำหนดปรัชญา  แนวทางหลักสูตรการเรียนการสอนในระดับต่างๆ  จึงต้อง
คำนึงถึงมิติต่างๆ ของคุณภาพที่อยู่ในความห่วงใยของสังคมดังกล่าว

          2. ปัญหาความสอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ
          ปัญหาสำคัญที่ปรากฎในทุกแผนพัฒนาการศึกษาอีกปัญหาหนึ่งก็คือ  ปัญหาของการพัฒนา
ทรัพยากรมนุษย์ให้สอดคล้องกับการแก้ไขปัญหาและการพัฒนาเศรษฐกิจในยุคใหม่  ไม่ว่าเรา
จะชอบหรือไม่  สังคมไทยได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของสังคมโลกที่ยังขาดกฎเกณฑ์ใหม่ในการจัด
ระเบียบทางเศรษฐกิจและการเมือง  สังคมไทยจะถอยไปอยู่อย่างโดดเดี่ยวก็คงสายไปแล้ว และ
คงทำไม่ได้ แต่จะอยู่ในสังคมโลกอย่างไรโดยมีความเป็นตัวของตัวเองมากที่สุด  แต่ไม่ว่าจุดยืน
ในทฤษฎีการพัฒนาเศรษฐกิจของเราจะอยู่ตรงไหน  เราคงปฏิเสธข้อเท็จจริงไปไม่ได้ว่าเราต้อง
พัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี  และบุคลากรด้านนี้ให้เพียงพอต่อการปรับระบบการผลิต
ของเราให้ทันสมัย  สามารถแข่งขันกับประเทศอื่นๆ ได้ โดยพิจารณาจากศักยภาพของเราด้าน
ทรัพยากรธรรมชาติและวัฒนธรรมของเราเอง  ฉะนั้นการจัดการศึกษาเพื่อสร้างทักษะความรู้
ของชาวไทยให้สอดรับกับการงานและอาชีพในสังคมยุดใหม่จึงมีความสำคัญในอับดับต้นๆ 
การทุ่มเทให้เกิดการวิจัยและพัฒนาด้านเทคโนโลยีการผลิตในทุกๆ สาขาอาชีพจึงมีความ
สำคัญมาก
          แต่ในปัจจุบันและหลายปีมาแล้ว  เราก็ยังคงขาดนักวิทยาศาสตร์และนักเทคโนโลยี  ขาดครู
วิทยาศาสตร์  ครูคณิตศาสตร์  ขาดผลงานวิจัยที่เชื่อมโยงกับระบบการผลิตภาคอุตสาหกรรม  
ระบบการฝึกอบรมด้านอาชีวศึกษาและวิชาชีพชั้นสูง  ขาดความเชื่อมโยงกับตลาดแรงงานและ
ภาคปฏิบัติ  จำเป็นต้องปรับทั้งระบบเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง จะต้องวางแผนการจัดอุดมศึกษา
หรือการศึกษาระดับหลังขั้นการศึกษาพื้นฐานให้เป็นระบบที่เชื่อมโยงกับภาคธุรกิจ  อุตสาหกรรม  
และเกษตรกรรม  และต้องส่งเสริมการวิจัยและการพัฒนาด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีให้
เชื่อมโยงกับภาคเศรษบกิจด้วย

          3. ปัญหาของการกระจายโอกาสและความเสมอภาคของโอกาสทางการศึกษา            

          ประเด็นเรื่องนี้เป็นประเด็นด้านความชอบธรรมทางสังคมที่กลไกของระบบกากรเศรษฐกิจ
แบบเสรี มักจะมีแนวโน้มช่วย ให้ผู้เข้มแข็ง ได้เปรียบผู้ที่อ่อนแอกว่า  ช่วยให้คนที่มีฐานะดีทาง
เศรษฐกิจและสังคมได้เปรียบด้านกิจการการศึกษา  และด้านอื่นๆ มากกว่าผู้ยากไร้และขาดปัจจัย
ด้านการเงิน  แต่สังคมที่มีความมั่งคั่งไปกระจุกตัวที่คนบางกลุ่ม  และก่อให้เกิดช่องว่างระหว่าง
คนรวยคนจนมากเกินไป  มักจะเป็นสังคมที่ขาดเสถียรภาพทางด้านการเมือง  ขาดพื้นฐานของ
สามัคคีธรรม  และจะนำไปสู่การแตกแยกและความระส่ำระสายในที่สุด  ฉะนั้นในนโยบายของ
การเฉลี่ยรายได้  ลดช่องว่างระหว่างชนชั้นต่างๆ นอกจากจะเฉลี่ยความผาสุก  ความร่มเย็นให้
แก่คนทั้งชาติ  และเป็นความชอบธรรมทางการเมืองแล้ว  ยังเป็นนโยบายหลักของการสร้าง
เสถียรภาพทางการเมือง  และความเป็นเอกภาพของชาติ  มาตรการการเฉลี่ยรายได้นี้ไม่มี
มาตรการใดที่มีประสิทธิภาพมากเท่ากับมาตรการของการกระจายโอกาสทางการศึกษา ให้แก่
กลุ่มคนที่มีฐานะยากลำบากทางเศรษฐกิจ  นโยบายเรื่องความเสมอภาคของโอกาสสำหรับกลุ่ม
คนจนชนบท  จากชนชั้นเกษตรและแรงงาน  กลุ่มคนพิการ ฯลฯ  จึงเป็นนโยบายที่สำคัญที่
ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายให้ความสำคัญเป็นอันดับหนึ่ง
          การจะดำเนินนโยบายนี้ให้ได้สำเร็จจะต้องมีวิธีการวางแผน และจัดสรรงบประมาณโดยยึด
พื้นที่และกลุ่มเป้าหมายเป็นหลัก  เช่น ต้องเตรียมงบประมาณให้พื้นที่ที่ยากจนมากเป็นพิเศษ 
ต้องจัดระบบการศึกษาให้มีทางเลือกได้หลายๆ ทางและเชื่อมโยงกัน  เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้พลาด
โอกาสได้สามารถเข้ามาใช้โอกาสได้ตลอดชีวิต  ที่สำคัญหากจะให้โอกาสแก่ทุกคนจริงจำเป็นต้อง
จัดการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี ถึงมัธยมศึกษาตอนปลายให้แก่คนทุกคนในสังคมไทย  เพราะการศึกษา
ระดับมัธยมศึกษาตอนปลายเป็นพื้นฐานสำหรับการศึกษาต่อในสาขาต่าง ๆ ระดับวิชาชีพชั้นสูง  
และด้านอาชีวศึกษาระดับสูง  และเป็นพื้นฐานของการแสวงหาความรู้ตลอดชีวิต

          4. ปัญหาของประสิทธิภาพของระบบและกระบวนการจัดการบริหารการศึกษา

          ประสิทธิภาพของระบบการบริหารจัดการเป็นประเด็นปัญหาที่ทับถมมานาน หากระบบการ
บริหารการจัดการมีประสิทธิภาพ  ปัญหาอื่นๆ ดังที่กล่าวมาแล้วก็คงได้รับการแก้ไขในระดับหนึ่ง  
แต่เพราะระบบการบริหารการจัดการมีปัญหาหมักหมมมานานปี  ก็จำเป็นต้องสังคายนากันทั้งระบบ  
ปัญหาดังกล่าวมีดังนี้
          4.1 ประการแรกที่ควรพิจารณาในเบื้องต้นก็คือ ข้อแตกต่างระหว่างการบริหารการศึกษากับการ
บริหารราชการ แม้ว่าจะมีส่วนที่เหมือนกันในการจัดระบบเป็นกรม กอง ฝ่าย ในการทำหน้าที่บริหาร
ระดับบน แต่ในสายสัมพันธ์กับสถานศึกษาควรมีข้อแตกต่าง  เพราะการบริหารสถานศึกษา (โรงเรียน  
วิทยาลัย  และมหาวิทยาลัย) นั้น ต้องการองค์ประกอบเหล่านี้
               ก) ระบบบริหารภายในสถานศึกษาแบบแนวราบ (Flat organization)  ยกเว้นอาจารย์ใหญ่
แล้ว ควรมีผู้บังคับบัญชาน้อยที่สุด  ต้องบริหารงานแบบครูทุกคนมีส่วนร่วมเป็นประชาธิปไตย
               ข) ระบบการควบคุมมาตรฐานและคุณภาพที่เน้นผลิตผล คือ ตัวนักเรียนไม่ยึดเกาะระเบียบ 
กฎเกณฑ์ และการควบคุมขั้นตอนของกระบวนการเหมือนระบบราชการ
               ค) ระบบความรับผิดชอบต่อชุมชนมากกว่าความรับผิดชอบต่อสายบังคับบัญชาเบื้องบน
          สถาบันการศึกษานั้นก็คือ สถาบันทางสังคม ต้องแนบแน่นกับชุมชน  และให้เกิดความรู้สึกของ
ความเป็นเจ้าของจากพ่อแม่  ผู้ปกครองและศิษย์เก่า
          ข้อผิดพลาดในอดีตก็คือ การเหมาเอาว่าครูทุกคนคือข้าราชการพลเรือนต้องปฏิบัติตามระเบียบ
กฎเกณฑ์ของข้าราชการพลเรือน  แม้แต่การปูนบำเหน็จความดีความชอบก็ใช้หลักการเดียวกัน  เพิ่งจะ
ได้มีการปรับระบบการบริหารบุคคลปี พ.ศ. 2523  ที่แยกเกณฑ์การพิจารณาบุคลากรครูแยกต่างหาก
จากพลเรือน  แต่ถึงกระนั้นก็ยังมีข้อผูกพันที่ต้องยึดโยงอยู่กับระบบซีของข้าราชการพลเรือน 
          การปรับระบบการบริหารสถานศึกษาและข้าราชการครูจึงควรคำนึงถึงความจำเป็นของข้อ
แตกต่าง ดังที่กล่าวไว้แล้ว
          4.2 การจัดระบบการบริหารระดับกระทรวงแบ่งแยกภารกิจไม่เหมาะสม
          ปัจจุบัน กรมส่วนใหญ่มีความเบ็ดเสร็จในตัวเอง  ตั้งแต่การกำหนดนโยบายการวางแผน  จัดสรร
งบประมาณ  นิเทศ  ประเมินผล  บริหารบุคคล  ก่อสร้างอาคารสถานที่  กล่าวอย่างคร่าวๆ แต่ละกรม
ก็คือกระทรวงเล็กๆ นั่นเอง  กระทรวงตามกฎหมายจึงมิใช่กระทรวงที่แท้จริง  แต่เป็นที่รวบรวมของ
กระทรวงเล็กๆ นี่คือปัญหาที่ต้องมีการปรับแก้ไข  โดยจัดภารกิจของแต่ละกรมใหม่  ให้เกิดเอกภาพ
ทางนโยบาย  และการจัดสรรงบประมาณ
          4.3 การจัดระบบการบริหารสับสนระหว่างบทบาทผู้กำหนดนโยบายแผนงานงบประมาณ  และ
กำกับเวทีที่เรียกว่า "Steering"  ผู้กุมบังเหียนหรือนายท้ายคัดหางเสือกับบทบาทของการลงมือปฏิบัติ
ที่เรียกว่า "Rowing" หรือผู้แจว ผู้พาย
          ปัจจุบันเราไม่ทราบว่าใครคือผู้กุมบังเหียน  ใครคือผู้ปฏิบัติ  เพราะผู้ปฏิบัติและผู้กุมบังเหรียนคือ
คนๆ เดียวกัน  แต่ละกรมส่วนกลางทำทั้งสองหน้าที่ คือออกแบบเอง วางนโยบายเอง  และนำนโยบาย
ไปลงมือปฏิบัติเอง  ผลก็คือไม่สามารถทราบได้ว่าตนทำสำเร็จหรือล้มเหลว และเนื่องจากนำงานปฏิบัติ
มาทำเต็มตัว  ปัญหาภาคปฏิบัติก็มาสุมอยู่ที่กรม ทุกปัญหาต้องเดินทางกลับมารับการแก้ไขที่กรม  
ไม่สามารถตัดตอนได้เด็ดขาด  ไม้ว่าจะได้มีการมอบอำนาจกันไปบ้างแล้ว
          อนาคต  จึงควรที่จะกำหนดให้ส่วนกลางมีภารกิจหลักในด้านการกำหนดนโยบาย  จัดสรร
งบประมาณ  กำหนดมาตรฐาน  ประเมินมาตรฐานที่เรียกว่า "Steering"  คือ ถือบังเหียนและกำกับ
ทิศทาง  และกำหนดให้องค์กรในพื้นที่ เช่น จังหวัดมีภารกิจในด้านการปฏิบัติการคือนำนโยบายของ
กระทรวงไปสู่ภาคปฏิบัติ  และหากมีปัญหาด้านการบริหารก็ควรให้จบเบ็ดเสร็จลงที่จังหวัด เป็นต้น       
          4.4 การจัดระบบบริหารระดับอุดมศึกษาขาดเอกภาพ และความเชื่อมโยงระหว่างการศึกษาพื้นฐาน
กับระดับอุดมศึกษา
          ปัญหาปัจจุบันคือมี 2 หน่วยงานหลักรับผิดชอบการศึกษาอุดมศึกษา  คือ ทบวงมหาวิทยาลัย และ
กระทรวงศึกษาธิการ  การนำเอาทบวงมารวมกับกระทรวง  โดยไม่ปรับระบบการบริหารของกระทรวง
ก่อนคงไม่ได้ประโยชน์  แต่ถ้าหากปรับตามแนวข้อ 4.3 และปลดปล่อยให้มหาวิทยาลัยต่างๆ เป็นอิสระ 
บทบาทของกระทรวงในการกำกับสถาบันอุดมศึกษาก็จะเปลี่ยนรูปแบบไป  ฉะนั้นจึงสมควรพิจารณา
การสร้างเอกภาพขององค์กร  นโยบาย  และกำกับการศึกษาระดับอุดมศึกษา  โดยจัดไว้ภายในกำกับของ
กระทรวงเดียวกัน
          ทั้ง 4 ประการนั้น คือ ปัญหาหลักของระบบการบริหารการศึกษาในปัจจุบันที่ต้องการการสังคายนา

          5. ปัญหาของการจัดการศึกษาตลอดชีวิต
          ปัญหาของข้อนี้มิได้มีลักษณะเดียวกับข้ออื่นๆ แต่เป็นประเด็นของการใช้โอกาสให้เกิดประโยชน์
สูงสุดทางการศึกษาแก่ประชาชน  ในบริบทของสังคมข่าวสาร  และการปฏิวัติด้านเทคโนโลยีของ
การสื่อสาร  ควรจะปรับระบบตรงนี้ให้เกิดระบบการศึกษาตลอดชีวิตได้ และประกอบกับความจำเป็น
ของสังคมแบบใหม่ที่จะต้องเผชิญกับวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตจำเป็นต้องใช้
การศึกษาเป็นเครื่องมือปรับความสามารถและทักษะของมนุษย์ให้สามารถเผชิญกับปัญหาใหม่ๆ และ
แก้ไขปัญหาใหม่ๆ ได้ เช่น ปัญหาของวิกฤติการณ์การเงินการคลัง  การเศรษฐกิจในปัจจุบัน  และ
ผลกระทบ  โดยเฉพาะด้านอาชีพการงาน เป็นต้น ประเด็นของการปรับระบบให้เกิดการศึกษาตลอดชีวิต  
จึงเป็นประเด็นหลักของการปฏิรูปการศึกษา

          6. ปัญหาของการระดมสรรพกำลังเพื่อการศึกษา
          ปัญหานี้สัมพันธ์กับการศึกษาตลอดชีวิต  หากจะให้เกิดการศึกษาตลอดชีวิตได้ก็จำเป็นที่
ทุกๆ ส่วนของสังคมต้องตระหนักในภาระหน้าที่ทางการศึกษาของตน  ตั้งแต่สถาบันครอบครัว  
ชุมชน  องค์กรวิชาชีพ  องค์กรการกุศล  สถาบันศาสนา  สำนักงาน  บริษัทห้างร้านและเอกชน  
สื่อสารมวลชน  สถาบันการเมือง ทุกๆ ส่วนในสังคมล้วนแล้วแต่เป็นทรัพยากรทางการศึกษา  
สามารถมีส่วนร่วมได้ทั้งนั้น  ไม่ใช่เฉพาะด้านการจ่ายภาษีอากร  ประเด็นคือ จะจัดระบบเพื่อใช้
ประโยชน์จากทรัพยากรในสังคมอย่างไร  และจะสร้างความตระหนักให้แก่สถาบันต่างๆ  
ทางเศรษฐกิจ  สังคม  ศาสนา  และการเมืองอย่างไร ให้มาเล่นบทบาทของการจัดการศึกษา
ในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง เช่น กำหนดให้พรรคการเมืองจัดสรรเงินส่วนหนึ่ง  เพื่อให้การศึกษา
แก่ประชาชน เป็นต้น
          โดยสรุป  ปัญหาดังกล่าวมานี้เป็นปัญหาหลักในเชิงระบบ  แต่ยังมีปัญหาอื่นๆ อีกมากมาย
ที่เกี่ยวข้องกัน เช่น ปัญหาการฝึกอบรมครู  การพัฒนาครู  และการปฏิบัติงานของครู  ซึ่งเกี่ยวข้อง
กับปัญหาคุณภาพการศึกษา  ปัญหาการศึกษาของเอกชน  ซึ่งเกี่ยวข้องกับระบบการบริหารและ
การระดมสรรพกำลังจากภาคเอกชน  ปัญหาการศึกษาของสงฆ์  ซึ่งเกี่ยวข้องกับการศึกษา
นอกระบบ เป็นต้น

ยุทธศาสตร์ของการปฏิรูปการศึกษา
          ปฏิรูป คือ การเปลี่ยนทั้งระบบ หรือให้เบาลงมาหน่อย คือ เปลี่ยนเชิงระบบ ถามว่าระบบ
การศึกษาดังกล่าวมาแล้วควรเปลี่ยนทั้งระบบหรือไม่?  ท่านอาจจะถามต่อไปว่าเปลี่ยนทั้งระบบ
หมายความว่าอย่างไร?  คำตอบง่ายๆ ก็คือ อยู่ที่ความเข้าใจของแต่ละบุคคลว่า ระบบควรรวมถึง
อะไรบ้าง?  ฉะนั้นหากตีประเด็นกันไปเรื่อยๆ ก็คงไม่มีวันจบ  จึงควรถามคำถามในใจตนว่าเท่าที่
ท่านตระหนักหรือมีประสบการณ์มีอะไรดีอยู่แล้วบ้าง  อะไรไม่ดีบ้างและควรขจัดไปในระบบ
การศึกษา  ท่านก็คงตอบคำถามนี้ได้ในประสบการณ์ของท่าน  แต่เท่าที่ผู้เขียนได้นำปัญหามาชี้แจง
ก็พอจะคาดคะเนได้ว่าสิ่งที่ควรปรับปรุงเปลี่ยนแปลง  ก็คือสิ่งที่เป็นปัญหาดังที่กล่าวมาแล้ว
          ประเด็นหลักในการคิวแนวปฏิบัติก็คือ  จะวางยุทธศาสตร์ของการเปลี่ยนแปลงอย่างไรที่ทำให้
เกิดผลดีที่สุด  และกระทบกระเทือนทางลบน้อยที่สุด  เพราะการเปลี่ยนแปลงย่อมมีผลทางลบได้เสมอ
เหมือนยารักษาโรคที่ใช้เกินขนาดจะมีผลข้างเคียง  นอกจากนั้นยุทธศาสตร์หรือวิธีการเปลี่ยนแปลง
ต้องสิ้นเปลืองทรัพยากรน้อยที่สุด เรียกว่าจะเอามีดฆ่าโคไปฆ่าไก่ก็คงไม่ถูก  ต้องออกแบบเครื่องมือ
ผ่าตัดให้เหมาะสมกับระดับของโรค  จากแง่คิดดังกล่าว จึงมีข้อเสนอในการปฏิรูป ดังนี้

          1. ปฏิรูประบบการเรียนการสอนและการประเมินผล
          ยุทธศาสตร์นี้เป็นยุทธศาสตร์ของการปฏิรูปทั้งหมด  เพราะหากเปลี่ยนแปลง ณ จุดนี้ได้จะมีผล
ต่อการยกระดับคุณภาพมาตรฐานการศึกษาและสามารถแก้ไขปัญหาของความสอดคล้องกับการพัฒนา
เศรษฐกิจ  ตลอดจนเตรียมคนเพื่อการศึกษาต่อตลอดชีวิตได้ด้วย  และในการปฏิรูปในข้อนี้จำเป็นต้อง
ปรับระบบการบริหารจัดการด้วย ฉะนั้นการแก้ไขในจุดนี้จึงเป็นหลักชัยของขบวนการปฏิรูปทั้งหมด
          ประเด็นสำคัญ คือ ปัจจัยตัวแปรใดที่จะทำให้เกิดระบบการเรียนการสอนที่พึงปรารถนา ณ จุดนี้
เรายังไม่ได้พูดกันถึงนิยามคำว่า "ระบบการเรียนการสอนที่พึงปรารถนา"  แต่ขอสมมุติว่านักวิชาการ
ศึกษามีความเข้าใจตรงกันในระดับหนึ่ง  ฉะนั้นจะขออนุญาตข้ามไปกล่าวถึงปัจจัยตัวแปรที่ทำให้เกิด
ระบบการเรียนการสอนที่พึงปรารถนา  คำตอบตรงนี้ ตามการศึกษาค้นคว้าของผู้เขียนคิดว่ามีปัจจัย
ตัวแปร 6 ตัวด้วยกัน คือ
               1. การปรับหลักสูตรและกำหนดปรัชญาของการจัดกระบวนการเรียนการสอนที่ดี  
รายละเอียดก็ควรจะไปพิจารณากันในหมู่นักวิชาการครู และผู้บริหาร คงยังไม่มีเวลาจะพิจารณา
กัน ณ ที่นี้
               2. การฝึกอบรมครู และการพัฒนาครู สอดคล้องกับข้อแรก
               3. การเป็นผู้นำที่ดีของอาจารย์ใหญ่ และผู้อำนวยการโรงเรียน
               4. การจัดอุปกรณ์การเรียนการสอน ตำรา หนังสือ ให้มีความเพียงพอแก่สถานศึกษา
               5. ระบบการประเมินผลที่สอดคล้องกับจุดประสงค์และปรัชญาของหลักสูตรข้อ 1
               6. ชุมชนให้การสนับสนุน
          ทั้ง 6 ข้อนี้ ข้อใดบ้างสามารถกำหนดในกฎหมายได้ก็ควรกำหนด  ข้อไหนควรเป็นเรื่องวิธีการที่
สามารถกำหนดเป็นนโยบายและแนวปฏิบัติได้ภายหลังก็ควรเปิดกว้างไว้ก่อน
          ในประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา และอังกฤษ ไม่มีองค์กรระดับชาติที่จะกำหนดหลักสูตรและ
มาตรฐานการศึกษา  ข้อเสนอของการปฏิรูปในอังกฤษจึงเสนอให้จัดตั้งคณะกรรมการหรือสภาหลักสูตร
แห่งชาติ สำหรับไทยเรามีหน่วยงานนี้ระดับกรมอยู่แล้ว  แต่ก็ยังอาจเสนอไว้อีกได้เพื่อเป็นจุดเน้น  
สำหรับการฝึกหัดครูและการพัฒนาครู แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8 ก็ได้มีแนวนโยบายการปฏิรูปในเรื่องนี้
อยู่แล้ว  หลักการสำคัญของนโยบายเรื่องนี้  หากกำหนดไว้ในกฎหมายได้ก็ควรจะทำ  นอกจากนั้น 
การที่จะให้เกิดการปฏิบัติสอดคล้องกับแนวคิดใหม่ในการจัดการเรียนการสอน  จำเป็นต้องจัดระบบ
การบริหารสถานศึกษา  เพื่อให้ผู้นำโรงเรียนและบรรดาครูที่ได้รับการฝึกมาอย่างดีได้ใช้ความ
สามารถของตนเองได้เต็มที่โดยไม่จำกัด  จึงต้องมีข้อเสนอให้ปรับระบบการบริหารสถานศึกษา
ให้มีความเป็นอิสระ  มีชุมชนเข้ามามีส่วนร่วม  และเพื่อความสำเร็จของระบบการบริหารใหม่  
จำเป็นต้องพัฒนาทั้งครูและผู้บริหารให้ถึงระดับมาตรฐาน  และเนื่องจากในระบบใหม่จะไม่ใช้
วิธีการควบคุมแบบเก่า  แต่จะดูที่ผลสำเร็จ คือ คุณภาพของนักเรียน  ฉะนั้นก็จะต้องจัดระบบ
การประเมินผล  เพื่อประเมินผลองค์รวม (Summative Evaluation)  ในระดับชั้นประโยค  
คือ ปีสุดท้ายของแต่ละระดับการศึกษา  และให้มีการประเมินภายใน ที่เรียกว่า "Formative 
Evaluation"  ในแต่ละระดับชั้น  ระบบการประเมินผลและระบบการบริหารสถานศึกษา
แนวใหม่ก็อาจกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาได้เช่นกัน
          โดยสรุปจะเห็นได้ว่า ยุทธศาสตร์การปฏิรูประบบการเรียนการสอน  ทำให้เกิดยุทธศาสตร์
อื่นๆ ตามมา ได้แก่
          ก) การปฏิรูปการฝึกหัดครูและการพัฒนาครู
          ข) การปรับระบบการบริหารสถานศึกษาให้มีความเป็นอิสระในการดำเนินงานมากขึ้น
          ค) การปรับระบบการประเมินผลให้มีทั้งระบบการประเมินภายในแบบ "Formative 
Evaluation"  เพื่อตรวจสอบและพัฒนาตัวผู้เรียน และการประเมินภายนอกเพื่อดูผลสรุปรวม 
เรียกว่า Summative Evaluation การประเมินสรุปรวบยอด

          2. การปฏิรูประบบการบริหารการศึกษา
          การปฏิรูประบบการบริหารการศึกษาเป็นยุทธศาสตร์หลักที่สำคัญอีกประการหนึ่ง  การปฏิรูป
ระบบการบริหารการศึกษาในแนวคิดนี้มีจุดมุ่งหมาย 5 ประการ คือ
               1. มุ่งหมายจะให้เกิดเอกภาพด้านนโยบายทุกระดับการศึกษา  โดยเฉพาะระดับอุดมศึกษา
ตลอดจนความสอดคล้องในการดำเนินนโยบายระหว่างระดับการศึกษา
               2. มุ่งหมายจะให้เกิดการแบ่งภารกิจให้ชัดเจนระหว่างส่วนกลางที่ควรทำหน้าที่หลักด้าน
กำหนดนโยบาย คุณภาพ มาตรฐาน การจัดสรรทรัพยากร การติดตามประเมินผล การกำกับ และส่วน
ของจังหวัดและสถานศึกษาหรือสถาบันการศึกษาระดับอุดมศึกษาให้ทำหน้าที่บริหารและจัดการ
               3. มุ่งหมายให้เกิดการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นมากยิ่งขึ้นให้ชุมชนและองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นได้เข้ามา ร่วมรับผิดชอบมากขึ้นตามลำดับความพร้อมของแต่ละท้องถิ่น
               4. มุ่งหมายให้เกิดประสิทธิภาพของการบริหารจัดการ
               5. มุ่งหมายให้เกิดผลดีต่อการกระจายโอกาสทางการศึกษา
          หากดำเนินการได้สำเร็จในข้อนี้  ก็น่าจะมีผลต่อการแก้ไขปัญหาหลักข้อที่ 2 เรื่องการจัดการ
ศึกษาไม่สอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ และข้อ 3 เรื่องความเสมอภาคของโอกาสและการกระจาย
โอกาส
          โดยสรุป การปฏิรูประบบการบริหาร หมายความว่า ควรจะมีกระทรวงเดียวทำหน้าที่เพื่อวาง
นโยบายและจัดสรรงบประมาณการศึกษาทั้งหมด  และกระจายอำนาจหน้าที่การปฏิบัติงานให้จังหวัด
ดำเนินงานเป็นตัวแทนกระทรวงในจังหวัด ควบคุมดูแลสถานศึกษาและบุคลากร  ให้สถานศึกษาระดับ
การศึกษาพื้นฐานมีความเป็นอิสระมากขึ้น  ส่วนสถาบันอุดมศึกษานั้นให้มีความเป็นนิติบุคคลทั้งหมด  
และอาจจะออกนอกระบบราชการได้  มีวิธีการจัดสรรงบประมาณแบบอุดหนุนทั่วไปที่เรียกกันว่า 
"Block Grant" ให้แก่มหาวิทยาลัย
          องค์กรปกครองท้องถิ่นควรจะมีส่วนร่วมในการบริหารการศึกษาในจังหวัด และหากองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นใดพร้อม ก็อาจจะรับผิดชอบการจัดการศึกษาในเขตการปกครองของตนก็ได้
          มาตรการที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตามแนวทางดังกล่าวนี้  สมควรที่จะกำหนดไว้ใน
พระราชบัญญัติการศึกษาได้

          3. การปรับระบบการศึกษาให้สอดคล้องกับยุคสมัยใหม่
          การปรับระบบการศึกษาให้สอดคล้องกับความจำเป็นของยุคสมัยใหม่ หมายความว่า จะต้อง
เตรียมคนให้สามารถศึกษาได้ตลอดชีวิต  และในการเตรียมตรงนี้จะต้องจัดการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี  
ให้แก่ประชาชนส่วนใหญ่ตามรัฐธรรมนูญเป็นสิทธิของประชาชนทุกคนที่จะได้รับการศึกษาพื้นฐาน 
12 ปี  โดยรัฐไม่เก็บค่าใช้จ่าย การวางพื้นฐาน 12 ปีนี้ หากจะให้มีผลต่อความสามารถของประชาชน
จะศึกษาต่อตลอดชีวิตก็ควรกำหนดให้ถึงระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย  ซึ่งเป็นระดับที่เชื่อมโยงกับ
อุดมศึกษา  หากประชาชนทุกคนจบที่ระดับนี้  ก็หมายความว่าประชาชนก็มีความพร้อมทางด้าน
วิชาการที่จะไปศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้นไป
          นอกจากนี้แล้ว ในระดับหลังการศึกษาพื้นฐานควรได้มีการปรับระบบอุดมศึกษาให้มีความ
ยืดหยุ่นมีความหลากหลาย  สร้างเส้นทางศึกษาต่อไว้หลายๆ เส้นทาง  แต่ให้มีความเชื่อมโยงกัน
ในที่สุด  การจัดตั้งวิทยาลัยชุมชนเพื่อเชื่อมโยงกับมหาวิทยาลัยก็เป็นวิธีการหนึ่ง
          ประการสุดท้าย ในระบบการศึกษาใหม่นี้บทบาทของการศึกษานอกระบบจะมีมากขึ้น ฉะนั้น
ต้องมีมาตรการส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัยให้กว้างขวางยิ่งขึ้นและ
ในการนี้ควรที่จะต้องระดมสรรพกำลังจากทุกๆ ฝ่ายในสังคมให้เข้ามาช่วยจัดการศึกษาด้วย
ตามหลักของคำประกาศจอมเทียนว่า "ทุกคนเพื่อการศึกษา" (All for Education)
          โดยสรุป หลักการและนโยบาย ตลอดจนมาตรการเพื่อให้เกิดการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี และการ
ส่งเสริมการศึกษาตลอดชีวิต จึงเป็นหลักการสำคัญที่จะต้องกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษา

          4. บทบาทของเอกชนในการจัดการศึกษา
          ความสำคัญของบทบาทของเอกชนในการจัดการศึกษามีหลายประการ แต่ที่สำคัญและอยู่ใน
แนวคิดของนักการศึกษาก็คือ การศึกษาในระดับอาชีพ  ทั้งอาชีวศึกษาและอาชีพชั้นสูง หากให้เอกชน
มีบทบาทในการจัด  โดยเฉลี่ยค่าใช้จ่ายให้แก่ผู้เข้ามารับการศึกษาในสัดส่วนที่เหมาะสม  จะทำให้เกิด
ความสมดุลและความสอดคล้องระหว่างตลาดแรงงาน (ภาคเศรษฐกิจ)  ซึ่งเป็นอุปสงค์กับจำนวน
ผู้ศึกษาและจบการศึกษาซึ่งเป็นอุปทาน
          ยุทธศาสตร์ของการให้เอกชนเข้ามาจัดในระดับอุดมศึกษานี้ จะทำให้การกระจายโอกาสระดับ
การศึกษาพื้นฐานเป็นไปได้มากยิ่งขึ้น  ฉะนั้นข้อเสนอให้มีการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี โดยรัฐจัดให้โดย
ไม่เก็บค่าใช้จ่ายและการส่งเสริมให้เอกชนจัดการศึกษามากขึ้นในระดับหลังการศึกษาพื้นฐาน  จึงมี
ความสัมพันธ์เกี่ยวเนื่องกันในทางผกผัน  ยิ่งเอกชนจัดระดับวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยมากขึ้นเท่าใด 
ก็ยิ่งทำให้รัฐบาลมีโอกาสนำงบประมาณที่ประหยัดได้มาใช้ในการจัดการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี
          พระราชบัญบัติการศึกษาจึงควรกล่าวถึงการส่งเสริมบทบาทของเอกชนในการจัดการศึกษา
ไว้ด้วย
          โดยสรุป การปฏิรูปการศึกษานั้น น่าจะมียุทธศาสตร์ของการเปลี่ยนแปลงรวม 5 แนวทาง คือ
          1. การปฏิรูประบบการเรียนการสอน-การประเมินผล
          2. การปฏิรูปการฝึกอบรมครู และระบบการพัฒนาครู  การใช้ครู
          3. การปฏิรูประบบการบริหารจัดการที่ 
               3.1 ปรับระบบการบริหารงานส่วนกลางให้ทำหน้าที่หลักในการกำหนดนโยบาย  จัดสรร
งบประมาณ กำหนดหลักสูตร  มาตรฐานการประเมินผล  และการกำกับ
               3.2 กระจายอำนาจการบริหารจัดการให้ระดับจังหวัดมากขึ้น  โดยให้ท้องถิ่นเข้ามามี
ส่วนร่วมมากขึ้น
               3.3 ปรับระบบการบริหารสถานศึกษาให้มีความเป็นอิสระ รับผิดชอบต่อชุมชนมากยิ่งขึ้น
          4. ปรับระบบการศึกษา  โดยจัดให้มี
               4.1 การศึกษาพื้นฐาน 12 ปี  จากประถมศึกษาปีที่ 1 - มัธยมศึกษาปีที่ 6
               4.2 การอุดมศึกษาที่หลากหลาย และเชื่อมโยงกัน
               4.3 ระบบการศึกษาตลอดชีวิต
          5. ยุทธศาสตร์ของการระดมสรรพกำลังจากทุกๆ ส่วนของสังคม  รวมทั้งภาคเอกชนให้เข้ามา
จัดการศึกษาให้กว้างขวางยิ่งขึ้น
          พระราชบัญญัติการศึกษาจึงควรจะให้ความสำคัญต่อยุทธศาสตร์ 5 ประการดังกล่าวนี้      




Copyright & Copy : 1999 MOENet Thailand Service
ที่มาของข้อมูล : หนังสือ คำอธิบาย พรบ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 (รมช.วิชัย  ตันศิริ)
รวบรวม เรียบเรียง พัฒนา และนำเสนอ : น.ส.นิภา แย้มวจี / (28 ธ.ค. 2542)
กลุ่มงานจัดการฐานข้อมูล  กลุ่มพัฒนาระบบสารสนเทศ
ศูนย์สารสนเทศ สป.ศธ.
โทร. 281-9809 , 628-5643 , 628-5644  โทรสาร 281-8218
website@emisc.moe.go.th